Reforma Agrária, Meio Ambiente e a Função Social da Propriedade
- Guilherme Purvin
- 14 de mai. de 2025
- 42 min de leitura
Guilherme José Purvin de Figueiredo
Este artigo está licenciado sob uma Licença Creative Commons Atribuição–NãoComercial–SemDerivações 4.0 Internacional. Você pode ler, compartilhar e citar trechos desta obra, sem modificações e sem fins comerciais, desde que a fonte e o autor sejam corretamente mencionados e constitui uma versão atualizada até 2025 do capítulo 8 do livro "A Propriedade no Direito Ambiental" (4ª edição, São Paulo : Editora Revista dos Tribunais / Thomson Reuters), preparada especialmente para as palestras ministradas no curso de Geografia Agrária da FFLCH-USP, a convite do Professor Júlio César Suzuki, na tarde e na noite de 13/5/2025.
1 Introdução
A compreensão contemporânea da propriedade da terra está marcada por uma transformação radical em relação aos seus fundamentos históricos e culturais. Originalmente concebida em diversas civilizações como um bem inalienável, vinculado aos mortos, à linhagem familiar e ao sagrado, a terra cumpria funções espirituais, sociais e econômicas integradas. Nas tradições africanas, indo-europeias e semíticas, por exemplo, a terra era simultaneamente casa, altar e túmulo — um espaço de memória e continuidade simbólica. Romper esse vínculo equivalia a quebrar o pacto ancestral entre vivos e mortos. Nesse sentido, o direito moderno de propriedade, fundado na abstração jurídica e na capacidade de disposição econômica, representa uma cisão com a sacralização original do território.
Com a codificação do direito romano, particularmente no conceito de dominium, instituiu-se uma noção de propriedade privada como prerrogativa absoluta do titular legal, dissociada da posse tradicional, da ocupação material ou da função coletiva do solo. A partir desse marco, o direito à terra passa a se expressar por meio de títulos e contratos, convertendo um bem comum em ativo patrimonial. Esse modelo jurídico — que será amplamente reproduzido pelas codificações civis modernas, inclusive o Código Civil brasileiro de 1916 — consolida a lógica privatista, individualista e mercantil da terra, rompendo com seus fundamentos consuetudinários.
No entanto, a história da formação territorial no Brasil revela tensões constantes entre esse modelo liberal de propriedade e os princípios de justiça social, equidade agrária e proteção ambiental. Desde a colonização até a contemporaneidade, a estrutura fundiária brasileira caracterizou-se por forte concentração, marcada por latifúndios improdutivos, grilagens e violência no campo. A ausência de uma política de reforma agrária ampla e efetiva tem reproduzido desigualdades históricas e limitando o uso racional e sustentável da terra.
A função social da propriedade, consagrada juridicamente a partir do Estatuto da Terra e afirmada no texto constitucional de 1988, representa um importante contrapeso a esse modelo excludente. Com base nesse princípio, o direito de propriedade deixa de ser absoluto, passando a depender do cumprimento de requisitos simultâneos: produtividade, respeito às normas trabalhistas, bem-estar das famílias rurais e conservação ambiental. Nesse ponto, a Constituição de 1988 articula a reforma agrária com a defesa do meio ambiente, conferindo à terra uma dupla função: social e ecológica.
A legislação infraconstitucional reforça essa orientação. O Estatuto da Terra (Lei nº 4.504/1964), ainda que oriundo do regime militar, introduziu critérios objetivos para a avaliação da função social da propriedade rural, incluindo a conservação dos recursos naturais. A Lei nº 8.629/1993, que regulamenta os dispositivos constitucionais sobre reforma agrária, reafirma que mesmo propriedades produtivas podem ser desapropriadas se descumprirem os demais requisitos da função social. O Supremo Tribunal Federal, na Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 3865/2023, consolidou esse entendimento ao afirmar que produtividade isolada não impede a desapropriação por interesse social.
Complementarmente, o Código Florestal (atualmente Lei nº 12.651/2012) estabelece obrigações ambientais específicas aos proprietários rurais, como a manutenção de Áreas de Preservação Permanente (APPs) e de Reserva Legal, vinculando o direito de uso da terra à função ecológica do solo. Assim, o direito de propriedade é juridicamente subordinado à proteção da biodiversidade, da água e do equilíbrio climático. Essa limitação não representa violação ao direito de propriedade, mas, ao contrário, reafirma seu conteúdo constitucional enquanto instituto subordinado ao bem comum.
No plano internacional, a concepção de desenvolvimento sustentável reforça a indissociabilidade entre justiça agrária e proteção ambiental. Instrumentos como os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) das Nações Unidas reconhecem a reforma agrária como meio estratégico para combater a pobreza, reduzir desigualdades, garantir segurança alimentar e mitigar os efeitos das mudanças climáticas. No Brasil, programas como o Plano ABC+ (Agricultura de Baixa Emissão de Carbono) e o Programa Nacional de Crescimento Verde buscam articular produtividade com conservação, integrando os princípios da agroecologia e da sustentabilidade à política agrícola e à reforma agrária.
Nesse contexto, as Unidades de Conservação (UCs), instituídas pela Lei nº 9.985/2000 (Sistema Nacional de Unidades de Conservação – SNUC), representam um exemplo paradigmático de como o direito ambiental impõe limites legítimos ao uso da terra privada. Ao distinguir entre UCs de proteção integral e de uso sustentável, a lei reconhece que determinadas áreas podem ser objeto de restrições ambientais, independentemente da desapropriação formal. Em especial, categorias como APA (Área de Proteção Ambiental), ARIE (Área de Relevante Interesse Ecológico) e RPPN (Reserva Particular do Patrimônio Natural) mantêm a titularidade privada, mas sujeitam o uso da terra a restrições ambientais expressas, em nome do interesse público.
Essa interseção entre reforma agrária e direito ambiental adquire contornos ainda mais agudos quando se trata da repressão ao trabalho escravo. Com a aprovação da Emenda Constitucional nº 81/2014 (PEC do Trabalho Escravo), nosso ordenamento constitucional, muito embora até hoje não regulamentado, determina a expropriação, sem indenização, de imóveis urbanos ou rurais onde seja constatada a exploração de trabalho análogo à escravidão. Esses imóveis devem ser destinados à reforma agrária ou a programas de habitação popular. Embora a aplicação concreta dessa norma enfrente entraves jurídicos e políticos — como as controvérsias geradas pela Portaria nº 1.129/2017 do Ministério do Trabalho —, o princípio que a orienta é claro: a função social da propriedade exige o respeito à dignidade humana e às normas laborais fundamentais.
Assim, a reforma agrária no Brasil não pode ser compreendida apenas como política de redistribuição fundiária. Ela constitui, também, um projeto de reconfiguração das bases territoriais, jurídicas e ecológicas da sociedade e de combate à injustiça laboral. Ao vincular o uso da terra à função social e ambiental, o ordenamento jurídico brasileiro promove uma inflexão paradigmática na concepção de propriedade: de um direito absoluto a um dever compartilhado. Tal inflexão, porém, só se efetiva quando há vontade política, mobilização social e fiscalização institucional. Nesse sentido, a construção de um campo sustentável, justo e democrático depende não apenas de reformas legais, mas de transformações culturais e estruturais mais amplas.
Aqui nos propomos a examinar criticamente esse processo. Reunindo contribuições interdisciplinares — da geografia, do direito, da sociologia, da história e da ecologia política —, buscamos analisar os fundamentos jurídicos, históricos e ambientais da função social da propriedade no Brasil. Ao investigar os conflitos fundiários, os desafios da regulação ambiental e as experiências nacionais e internacionais de reforma agrária, pretendemos contribuir para o debate público sobre o uso e a posse da terra em um país marcado pela desigualdade territorial e pela urgência da transição ecológica.
2. Conceito de reforma agrária
Reforma Agrária é, nos termos do art. 1º, § 1º, da Lei 4.504/1964 (Estatuto da Terra), o conjunto de medidas que visem a promover melhor distribuição da terra, mediante modificações no regime de sua posse e uso, a fim de atender aos princípios de justiça social e ao aumento de produtividade. Ou, na dicção de João Pedro Stedile, é o processo de redistribuição de terras com o propósito de democratizar seu acesso, promover justiça social e integrar camponeses ao sistema produtivo.[1] Os mecanismos jurídicos incluem desapropriação com indenização, confisco por ilegalidades (como trabalho escravo ou contrabando) e compra negociada. Referido autor propõe a sistematização de diferentes tipos de reforma agrária: clássica, anticolonial, radical, popular, parcial ou moderada, de libertação nacional e socialista.
A reforma agrária clássica, típica dos séculos XIX e XX, acompanhou a industrialização dos Estados burgueses. Seu objetivo era minar o poder da oligarquia rural, garantir terra aos camponeses e fomentar o mercado interno. Exemplifica-se pela Lei de Terras de 1862 nos Estados Unidos, que visava enfraquecer os latifúndios escravistas do sul.
A reforma anticolonial ocorreu durante processos de independência, como no Haiti (1804) e em países africanos pós-1960. Buscava desmontar as estruturas fundiárias coloniais e redistribuir terras dos colonos europeus, embora com alcance limitado.
As reformas radicais ou revolucionárias emergiram de levantes populares, como na Revolução Mexicana (1910–1920) e na Boliviana (1952–1954), com expropriações realizadas diretamente por camponeses. Essas reformas, orientadas pela justiça agrária, não dependeram de mediação estatal.
A reforma agrária socialista foi implementada em países do bloco soviético e em experiências comunistas como China, Vietnã, Cuba e Alemanha Oriental. Nessas, a terra foi estatizada e a produção organizada coletivamente, com vistas à eliminação da renda fundiária e ao acesso igualitário aos meios de produção.
A reforma agrária popular resultou de alianças entre governos progressistas e movimentos camponeses, promovendo amplas redistribuições por meio de legislações transformadoras, como ocorreu na Nicarágua sandinista, no Egito de Nasser e na Cuba pós-1959.
Já a reforma agrária parcial ou moderada, conduzida por governos conservadores, visou conter pressões sociais com concessões limitadas. Foi frequente na América Latina entre as décadas de 1930 e 1970, incentivada por potências como os EUA para neutralizar avanços revolucionários.
Por fim, Stedile distingue políticas de assentamento e projetos de colonização, que redistribuem terras sem alterar a estrutura fundiária. Os assentamentos ocorrem por compra ou desapropriação; a colonização transfere terras públicas, inclusive indígenas, para pequenos proprietários, especialmente em áreas como a Amazônia, sem enfrentar o latifúndio. As distintas formas de reforma agrária refletem contextos históricos, interesses de classe e disputas políticas, variando entre iniciativas estruturantes e ações meramente paliativas.
3. Propriedade Agrária e o Estatuto da Terra
A propriedade agrária, segundo Cristiane Derani, como meio de produção, se submete à função social não apenas quanto ao modo como dela são extraídas as mercadorias, mas também em relação à própria mercadoria produzida. Os bens ambientais presentes em propriedades rurais integram o patrimônio ambiental comum e estão sujeitos à função social da propriedade, o que impõe deveres específicos ao proprietário quanto à sua conservação e uso sustentável. Tornam-se assim bens sociais pela sua manutenção ou transformação através do trabalho, em uma formulação que ecoa a concepção de John Locke sobre a origem da propriedade, segundo a qual o trabalho humano agregado a um recurso natural é o fundamento do direito de apropriação.
Pretendemos aqui abordar um aspecto essencial da ordem econômica: as responsabilidades ambientais derivadas do cumprimento da função social da propriedade privada rural. O tema será analisado em duas partes: a primeira examina o advento do Estatuto da Terra, e a segunda, o tratamento da questão na Constituição de 1988 e na Lei 8.629/1993, que regulamenta o artigo 186 da Carta Republicana. Além disso, será feita uma breve referência à Política Agrícola brasileira, especialmente no que concerne às relações entre reforma agrária e meio ambiente.
Em 31 de março de 1964, ocorreu a ruptura da ordem democrática tutelada pela Carta de 1946. Na área da política agrária, o objetivo da ditadura era refrear o poder dos latifundiários e barrar o crescimento das lutas dos camponeses, que desde a década de 1950 vinham se organizando politicamente em busca de melhores condições de vida, especialmente junto às históricas Ligas Camponesas.
Um grupo de intelectuais adversários do governo de João Goulart já vinha, antes mesmo do golpe, desenvolvendo um projeto de reforma agrária. Esses estudiosos, associados ao Instituto de Pesquisa e Estudos Sociais (IPES) e ao Instituto Brasileiro de Ação Democrática (IBAD), assumiram a tarefa de transformar esse projeto no Estatuto da Terra – Lei 4.504, de 30 de novembro de 1964 –, que traria definitivamente para o debate jurídico a inserção de uma dimensão ambiental na caracterização da função social da propriedade. Função social da propriedade não seria mais um conceito nebuloso, de natureza preponderantemente ideológica, mas um conjunto de obrigações precisas que se impõem ao proprietário do imóvel rural.
O art. 2.º da Lei 4.504/1964 assegura a todos a oportunidade de acesso à propriedade da terra, condicionada à sua função social. O desempenho integral da função social da propriedade da terra passa a estar condicionado ao atendimento simultâneo de quatro exigências legais:
a) favorecimento do bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores que nela labutam, assim como de suas famílias;
b) manutenção de níveis satisfatórios de produtividade do imóvel;
c) conservação dos recursos naturais;
d) observância das disposições legais que regulam as justas relações de trabalho entre os que a possuem e a cultivam.
Aspectos ecológicos foram diversas vezes ressaltados na Lei 4.504/1964, seja na definição legal de latifúndio (art. 4.º, V, a; art. 5.º, caput), seja para fins de criação de áreas de proteção à fauna, à flora ou a outros recursos naturais (o que hoje denominamos de espaços territoriais especialmente protegidos), a fim de preservá-las de atividades predatórias, mediante desapropriação por interesse social (art. 18, h).
O Estatuto da Terra dispõe que a distribuição das terras para fins de reforma agrária pode ser feita com o objetivo de promover o reflorestamento ou a conservação de reservas florestais a cargo da União, dos Estados ou dos Municípios (art. 24, V). Assim, a reforma agrária não se destina apenas ao assentamento de agricultores, mas também à proteção do meio ambiente.
Partindo de uma visão do Direito Agrário, Fernando Pereira Sodero, ao comentar a exigência de conservação dos recursos naturais constante no art. 2.º do Estatuto da Terra, afirma que a ecologia é uma das matérias que integram atualmente o Direito Agrário, tanto no Brasil quanto em outros países. O tema foi levantado em 1974 pelo mestre espanhol Ballarin Marcial em uma reunião na Universidade de Los Andes, na Venezuela, com especialistas do ramo jurídico. Após discussões e argumentos apresentados, os agraristas passaram a se interessar pelo assunto. Contudo, o Estatuto da Terra já em 1964 cuidava da matéria, considerando a conservação dos recursos naturais renováveis como um dos elementos fundamentais para que a terra cumpra sua função social e econômica.
Os arts. 12 e 13 do Estatuto da Terra dispõem que: a) à propriedade privada da terra cabe intrinsecamente uma função social; b) seu uso é condicionado ao bem-estar coletivo; c) compete ao Poder Público promover a gradativa extinção das formas de ocupação da terra que contrariem sua função social.
Sob o aspecto da distribuição de terras e do combate à tradição latifundiária, o Estatuto da Terra revelou-se ineficaz, funcionando mais como um instrumento estratégico para controlar as lutas sociais e desarticular os conflitos por terra. Assim, as desapropriações só eram realizadas como tentativa de diminuir os conflitos, e durante o período de 1965 até 1981 foram emitidos, em média, oito decretos de desapropriação por ano, enquanto ao menos setenta conflitos de terra ocorriam anualmente.
As quatro dimensões da função social da propriedade explicitadas no art. 2.º do Estatuto da Terra influenciaram o constituinte de 1988, o que pode ser facilmente verificado ao confrontá-las com os quatro requisitos elencados nos incisos do art. 186 da Constituição vigente e com o art. 9.º e seus incisos e parágrafos da Lei 8.629/1993, que será discutida adiante.
4. Tributação de espaços rurais ambientalmente protegidos
Nas disposições referentes ao Imposto Territorial Rural, o Estatuto da Terra estabeleceu, no art. 50, § 4.º, b, que não se considera aproveitável, para efeito de cômputo do número de módulos fiscais de um imóvel rural, a área ocupada por floresta ou mata de efetiva preservação permanente ou reflorestada com essências nativas. Trata-se de um mecanismo de incentivo à preservação do meio ambiente no âmbito do Direito Tributário. De acordo com o art. 5.º da Lei 5.868, de 12 de dezembro de 1972, regulamentada pelo Decreto 72.106, de 18 de abril de 1973, essas áreas estão isentas do pagamento do ITR.
O art. 10, § 1.º, II, da Lei 9.393/1996, alíneas a e b, estabelece que não são tributáveis, para fins de incidência do Imposto Territorial Rural, as áreas de preservação permanente e de reserva legal previstas no Código Florestal, bem como aquelas que ampliem as restrições de uso determinadas para Áreas de Preservação Permanente (APPs) e Reserva Legal, desde que assim declaradas por ato do órgão competente, federal ou estadual, com o objetivo de proteger ecossistemas sensíveis.
Ainda que a reserva legal seja averbada após a ocorrência do fato gerador do tributo, essa isenção permanece assegurada ao proprietário rural. Isso decorre do disposto no art. 111, II, do Código Tributário Nacional, que determina que a legislação tributária isentiva deve ser interpretada de maneira estrita, sem ampliação ou redução por analogia. Nesse sentido, o Superior Tribunal de Justiça já decidiu que a isenção não pode ser afastada por meio de interpretação extensiva ou integração analógica.
Também estão excluídas de tributação as áreas comprovadamente impróprias para exploração agrícola, pecuária, granjeira, aquícola ou florestal, desde que declaradas de interesse ecológico mediante ato do órgão competente, federal ou estadual, conforme previsto no art. 10, § 1.º, II, c, da Lei 9.393/1996.
A Lei 11.428/2006, que trata da utilização e proteção da vegetação nativa do Bioma Mata Atlântica, acrescentou duas novas hipóteses de exclusão de áreas rurais tributáveis na legislação do ITR: as áreas sob regime de servidão florestal ou ambiental (alínea d) e as áreas cobertas por florestas nativas, primárias ou secundárias, em estágio médio ou avançado de regeneração (alínea e).
5. A Constituição de 1988 e as Leis 8.629/1993 e 8.171/1991
O art. 186 da Constituição da República estabelece as condições para o cumprimento da função social da propriedade rural. José Afonso da Silva, referindo-se às lições de Fernando Pereira Sodero, explica que a doutrina jurídica contemporânea reconhece que toda riqueza produtiva possui uma finalidade social e econômica. Assim, o proprietário tem a obrigação de fazer sua terra produzir, considerando o tipo de solo, sua localização e as condições fornecidas pelo Poder Público, que também tem responsabilidades na implementação da função social da propriedade agrícola.
São cinco os requisitos que devem ser simultaneamente atendidos para o cumprimento da função social da propriedade rural, conforme o art. 186, I a IV:
a) aproveitamento racional e adequado;
b) utilização adequada dos recursos naturais disponíveis;
c) preservação do meio ambiente;
d) observância das disposições que regulam as relações de trabalho;
e) exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores.
Esses cinco requisitos são reproduzidos na Lei federal 8.629/1993, que regulamenta a reforma agrária no Brasil e será analisada a seguir.
6. Aproveitamento racional e adequado
Considera-se racional e adequado o aproveitamento da terra quando atinge os graus de utilização e de eficiência na exploração especificados nos §§ 1.º a 7.º do art. 6.º da Lei 8.629/1993. Este dispositivo considera produtiva a propriedade que, explorada econômica e racionalmente, atinge, simultaneamente, graus de utilização da terra e de eficiência na exploração, segundo índices fixados pelo órgão competente. Seus §§ 1.º a 7.º dispõem:
§ 1.º O grau de utilização da terra, para efeito do caput deste artigo, deverá ser igual ou superior a 80%, calculado pela relação percentual entre a área efetivamente utilizada e a área aproveitável total do imóvel.
Assim, a área efetivamente utilizada corresponde à parte da propriedade que está sendo empregada para atividades agropecuárias, como lavouras, pastagens, florestas plantadas e outras explorações produtivas. A área aproveitável total do imóvel refere-se à porção da terra que pode ser utilizada para produção, excluindo áreas de preservação permanente, reservas legais e terrenos inaproveitáveis, como regiões de solo infértil ou declives acentuados. Se essa relação resultar em 80% ou mais, o imóvel atende ao critério de produtividade quanto ao uso da terra. Se for inferior a 80%, a propriedade poderá ser considerada improdutiva e, portanto, passível de desapropriação para fins de reforma agrária, desde que também não cumpra o grau de eficiência na exploração, que mede a produtividade por hectare com base em índices fixados pelo governo. Esse critério tem importância na política agrária do Brasil, pois busca impedir que grandes extensões de terras permaneçam subutilizadas ou ociosas enquanto há demanda social por distribuição de terras para fins produtivos.
§ 2.º O grau de eficiência na exploração da terra deverá ser igual ou superior a 100% e será obtido de acordo com a seguinte sistemática:
I – para os produtos vegetais, divide-se a quantidade colhida de cada produto pelos respectivos índices de rendimento estabelecidos pelo órgão competente do Poder Executivo, para cada microrregião homogênea;
O inciso I do parágrafo 2º do artigo 6º da Lei 8.629/1993 trata do cálculo do grau de eficiência na exploração da terra especificamente para produtos vegetais. Esse cálculo é feito para verificar se a propriedade atinge o nível mínimo de produtividade exigido pela legislação agrária. A fórmula estabelecida nesse inciso determina que, para cada produto vegetal cultivado na propriedade, deve-se dividir a quantidade colhida pelo índice de rendimento estabelecido para aquela cultura, que é definido pelo órgão competente do Poder Executivo, geralmente o Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento ou o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA).
O índice de rendimento corresponde à produção esperada por hectare para cada cultura em uma determinada microrregião homogênea, levando em consideração fatores como clima, solo e tecnologia agrícola disponível. Esses índices variam de acordo com cada região e são baseados em estudos técnicos.
Se, ao final do cálculo, o resultado for igual ou superior a 100%, significa que a produção agrícola do imóvel atingiu ou superou o rendimento mínimo esperado, indicando que a propriedade é produtiva. Caso o resultado seja inferior a 100%, a propriedade poderá ser considerada improdutiva e, somado a um grau de utilização da terra abaixo de 80%, poderá ser desapropriada para fins de reforma agrária.
II – para a exploração pecuária, divide-se o total de Unidades Animais (UA) do rebanho pelo índice de lotação estabelecido pelo órgão competente do Poder Executivo, para cada microrregião homogênea;
O inciso II do § 2º do artigo 6º da Lei 8.629/1993 estabelece como calcular o grau de eficiência na exploração da terra (GEE) para propriedades que realizam exploração pecuária. Esse cálculo verifica se a utilização da terra para criação de animais atinge um nível mínimo de produtividade exigido pela legislação agrária.
O cálculo envolve duas variáveis principais:
a) Total de Unidades Animais (UA) do rebanho: O número de animais da propriedade convertido para Unidades Animais (UA). A UA é uma medida padronizada que representa a capacidade de suporte de um animal adulto padrão, geralmente um bovino com peso médio de 450 kg. Diferentes espécies possuem coeficientes próprios para conversão em UA (por exemplo, um boi pode equivaler a 1 UA, enquanto um ovino pode valer 0,2 UA);
b) Índice de lotação da região: É o parâmetro estabelecido pelo órgão competente do Poder Executivo, que define quantas Unidades Animais uma determinada área pode suportar sem degradação ambiental, considerando fatores como tipo de solo, vegetação e clima. Esse índice varia por microrregião homogênea e é determinado por estudos técnicos.
Se o resultado do cálculo for igual ou superior a 100%, significa que a propriedade atinge o mínimo exigido de eficiência na exploração pecuária. Se for inferior a 100%, a propriedade poderá ser considerada improdutiva, e, se também não atender ao critério de grau de utilização da terra (GUT), pode ser passível de desapropriação para fins de reforma agrária.
III – a soma dos resultados obtidos na forma dos incisos I e II, dividida pela área efetivamente utilizada e multiplicada por 100, determina o grau de eficiência na exploração.
O inciso III do § 2º do artigo 6º da Lei 8.629/1993 define a fórmula final para calcular o grau de eficiência na exploração da terra (GEE), considerando tanto a produção vegetal quanto a exploração pecuária. Esse cálculo permite avaliar se a propriedade está sendo explorada de forma produtiva de acordo com os parâmetros estabelecidos pelo governo.
A fórmula é dada por uma equação cujos elementos são:
1) Soma dos resultados obtidos nos incisos I e II: Representa a soma dos valores obtidos nos cálculos de produção vegetal e exploração pecuária. Esses resultados são obtidos por: a) No caso da produção vegetal, divide-se a quantidade colhida pelo índice de rendimento da cultura na microrregião; b) No caso da exploração pecuária, divide-se o total de Unidades Animais (UA) pelo índice de lotação da região;
2) Área efetivamente utilizada: Corresponde à área do imóvel que está efetivamente sendo explorada para produção agropecuária, excluindo áreas improdutivas ou de preservação; 3) Multiplicação por 100: O resultado é expresso em percentual, sendo considerado suficiente quando atinge 100% ou mais.
Se o grau de eficiência for igual ou superior a 100%, significa que a propriedade atinge o nível mínimo de produtividade exigido. Se for inferior a 100%, o imóvel pode ser classificado como improdutivo e, caso também não atenda ao critério de grau de utilização da terra (GUT), poderá ser desapropriado para fins de reforma agrária.
§ 3.º Consideram-se efetivamente utilizadas:
I – as áreas plantadas com produtos vegetais;
II – as áreas de pastagens nativas e plantadas, observado o índice de lotação por zona de pecuária, fixado pelo Poder Executivo;
III – as áreas de exploração extrativa vegetal ou florestal, observados os índices de rendimento estabelecidos pelo órgão competente do Poder Executivo, para cada microrregião homogênea, e a legislação ambiental;
IV – as áreas de exploração de florestas nativas, de acordo com o plano de exploração e nas condições estabelecidas pelo órgão federal competente;
V – as áreas sob processos técnicos de formação ou recuperação de pastagens ou de culturas permanentes, tecnicamente conduzidas e devidamente comprovadas, mediante documentação e Anotação de Responsabilidade Técnica.
O § 3º do artigo 6º da Lei 8.629/1993 estabelece os critérios para definir quais áreas de um imóvel rural podem ser consideradas efetivamente utilizadas no cálculo da produtividade da terra, que influencia na sua classificação como produtiva ou improdutiva para fins de reforma agrária. Sob a perspectiva do direito ambiental, esse dispositivo tem um papel relevante na compatibilização entre produção agropecuária e preservação ambiental, pois impõe restrições ao uso da terra, considerando critérios técnicos e normas ambientais.
O inciso I inclui áreas plantadas com produtos vegetais, o que se refere às lavouras em geral. Esse critério avalia o uso agrícola direto da terra, sem restrições ambientais explícitas, mas está sujeito a outras regulamentações ambientais, como aquelas relacionadas ao uso de agrotóxicos, controle de queimadas e conservação do solo.
O inciso II considera as áreas de pastagens nativas e plantadas, desde que seja respeitado o índice de lotação por zona de pecuária, fixado pelo Poder Executivo. Esse critério é relevante do ponto de vista ambiental porque limita a densidade do rebanho em função da capacidade de suporte da terra, evitando a superexploração dos pastos e a degradação do solo e dos ecossistemas naturais.
O inciso III trata das áreas de exploração extrativa vegetal ou florestal, condicionando seu uso aos índices de rendimento estabelecidos pelo órgão competente e à legislação ambiental vigente. Isso é fundamental para evitar a exploração predatória da vegetação nativa, assegurando que a atividade extrativista seja realizada de maneira sustentável e dentro dos limites ecológicos da região.
O inciso IV reconhece como efetivamente utilizadas as áreas de exploração de florestas nativas, desde que sigam um plano de exploração aprovado pelo órgão federal competente. Essa exigência visa garantir que o manejo florestal seja feito de forma técnica e sustentável, evitando o desmatamento descontrolado e promovendo práticas de uso responsável dos recursos florestais.
O inciso V inclui áreas em processo técnico de formação ou recuperação de pastagens e culturas permanentes, desde que a recuperação seja tecnicamente conduzida e devidamente comprovada, com Anotação de Responsabilidade Técnica (ART). Esse dispositivo incentiva a recuperação de áreas degradadas, reduzindo a pressão sobre novas áreas de vegetação nativa e promovendo um uso mais racional da terra.
Sob a ótica do direito ambiental, esse parágrafo estabelece limites técnicos e legais para a definição da área produtiva de um imóvel, evitando que o desmatamento desordenado e a ocupação predatória sejam considerados formas legítimas de exploração da terra. Ele também fortalece o princípio da função socioambiental da propriedade, ao exigir que a exploração agrícola, pecuária e extrativista ocorra dentro de parâmetros sustentáveis, protegendo o meio ambiente e promovendo a recuperação de áreas degradadas.
§ 4.º No caso de consórcio ou intercalação de culturas, considera-se efetivamente utilizada a área total do consórcio ou intercalação.
O § 4º do artigo 6º da Lei 8.629/1993, ao considerar como efetivamente utilizada toda a área onde há consórcio ou intercalação de culturas, está diretamente relacionado ao conceito de desenvolvimento rural sustentável e ecológico. Isso ocorre porque essa prática agrícola promove um uso mais eficiente da terra, aumentando a produtividade sem ampliar a necessidade de novas áreas de plantio, reduzindo assim a pressão pelo desmatamento e a degradação ambiental.
O consórcio de culturas consiste no plantio simultâneo de duas ou mais espécies vegetais no mesmo espaço, enquanto a intercalação envolve o plantio alternado de culturas ao longo do tempo. Essas estratégias favorecem a biodiversidade agrícola, a conservação do solo e a redução do uso de insumos químicos, como fertilizantes e defensivos agrícolas, contribuindo para um sistema produtivo mais equilibrado ecologicamente.
Do ponto de vista do desenvolvimento rural sustentável, esse dispositivo incentiva pequenos e médios produtores a adotar técnicas de cultivo diversificadas, que aumentam a resiliência econômica da produção ao reduzir a dependência de uma única cultura. Além disso, a intercalação de culturas pode melhorar a fixação de nutrientes no solo, minimizar o impacto de pragas e doenças, e otimizar o uso da água.
Sob a ótica do direito ambiental, essa norma favorece a função socioambiental da propriedade rural, pois reconhece práticas agrícolas que preservam os recursos naturais e aumentam a eficiência da terra sem causar impacto negativo significativo no meio ambiente. Isso está alinhado com os princípios da agroecologia e da agricultura regenerativa, promovendo um modelo produtivo mais sustentável no longo prazo.
§ 5.º No caso de mais de um cultivo no ano, com um ou mais produtos, no mesmo espaço, considera-se efetivamente utilizada a maior área usada no ano considerado.
O § 5º do artigo 6º da Lei 8.629/1993 segue a lógica do conceito de área efetivamente utilizada dentro do sistema de avaliação da produtividade da terra. Ele determina que, quando há mais de um cultivo no ano, a área efetivamente utilizada será a maior área cultivada dentro do período considerado. Isso significa que, mesmo que um produtor utilize o mesmo espaço para diferentes cultivos ao longo do ano, não há multiplicação da área utilizada para fins de cálculo da produtividade. Apenas o maior uso da terra em determinado momento do ano será computado.
O dispositivo não incentiva diretamente a intensificação agrícola ou a rotação de culturas. Seu objetivo principal é evitar distorções no cálculo da produtividade, garantindo que o mesmo espaço não seja contabilizado múltiplas vezes dentro do mesmo período. Assim, ele impede que áreas com cultivos sazonais ou intercalações artificiais sejam classificadas como mais produtivas do que realmente são.
Em termos ambientais, esse critério não promove diretamente a sustentabilidade, mas pode, indiretamente, estimular práticas agrícolas que aproveitam melhor o solo, reduzindo a necessidade de expansão territorial. No entanto, seu efeito sobre a conservação ambiental dependerá mais da gestão agrícola adotada pelos produtores do que do critério legal em si.
§ 6.º Para os produtos que não tenham índices de rendimentos fixados, adotar-se-á a área utilizada com esses produtos, com resultado do cálculo previsto no inciso I do § 2.º deste artigo.
O § 6º do artigo 6º da Lei 8.629/1993 estabelece um critério para calcular o grau de eficiência na exploração da terra (GEE) nos casos em que não existam índices de rendimento previamente fixados pelo órgão competente do Poder Executivo. A regra determina que, nesses casos, a área utilizada com esses produtos será adotada diretamente para o cálculo, aplicando-se a mesma sistemática prevista no inciso I do § 2º, que trata da produção vegetal. Isso significa que, na ausência de um índice oficial que estabeleça um rendimento mínimo esperado para determinado produto agrícola, o cálculo da eficiência na exploração não poderá ser feito com base em uma comparação quantitativa de produção. Em vez disso, a simples utilização da área com o cultivo já será suficiente para contabilizar a terra como produtiva. Essa disposição pode ter impactos ambientais ao permitir maior flexibilidade na utilização da terra, especialmente para culturas menos convencionais ou experimentais.
No entanto, pode também apresentar um risco caso permita que áreas sejam classificadas como produtivas sem um parâmetro objetivo de rendimento, podendo favorecer o uso extensivo da terra sem otimização de recursos naturais. Em boa hora, a ADI 3865, julgada pelo Supremo Tribunal Federal (STF), reafirmou que a função social da propriedade é um critério essencial para determinar a produtividade da terra, e que a mera produtividade agrícola, por si só, não é suficiente para afastar a possibilidade de desapropriação para fins de reforma agrária. Isso significa que, mesmo que uma propriedade seja considerada produtiva com base nos critérios da Lei 8.629/1993, ela ainda pode ser desapropriada se não cumprir sua função social, que inclui uso racional e adequado da terra, preservação ambiental e respeito às normas trabalhistas. Dessa forma, o risco apontado no § 6º da Lei 8.629/1993 é atenuado pela decisão na ADI 3865. Ainda que a ausência de índices de rendimento possa, teoricamente, levar à classificação de áreas como produtivas sem um parâmetro objetivo de eficiência agrícola, essa classificação não é suficiente para garantir a proteção contra desapropriação. A propriedade continuará sujeita à avaliação de sua função social, o que inclui o respeito à legislação ambiental. Portanto, à luz da ADI 3865, o dispositivo do § 6º não pode ser utilizado como um subterfúgio para evitar a desapropriação de terras subutilizadas ou exploradas de forma ambientalmente degradante, pois a produtividade agrícola isolada não é critério absoluto de proteção contra a reforma agrária.
§ 7.º Não perderá a qualificação de propriedade produtiva o imóvel que, por razões de força maior, caso fortuito ou de renovação de pastagens tecnicamente conduzida, devidamente comprovados pelo órgão competente, deixar de apresentar, no ano respectivo, os graus de eficiência na exploração exigidos para a espécie.
O § 7º do artigo 6º da Lei 8.629/1993 prevê que um imóvel rural não perderá sua classificação como produtivo caso não atinja os índices exigidos de eficiência na exploração por razões de força maior, caso fortuito ou renovação de pastagens tecnicamente conduzida, desde que esses fatores sejam devidamente comprovados pelo órgão competente.
Essa disposição ganha ainda mais relevância em tempos de mudanças climáticas, em que eventos extremos como secas prolongadas, enchentes, incêndios florestais e tempestades severas têm se tornado mais frequentes e intensos. Tais fenômenos podem comprometer safras inteiras, prejudicar o crescimento da vegetação e reduzir drasticamente a produtividade agropecuária, mesmo em propriedades bem manejadas. Nesses casos, não seria razoável considerar improdutiva uma terra que momentaneamente sofreu os impactos de um evento climático severo.
Contudo, esse dispositivo precisa ser aplicado com rigor técnico e transparência, para evitar que seja utilizado como subterfúgio para justificar a subutilização da terra ou o descumprimento da função social da propriedade. A comprovação da condição excepcional deve estar embasada em laudos técnicos e análises climáticas confiáveis, evitando fraudes e garantindo que apenas situações genuínas de impacto climático ou manejo sustentável sejam reconhecidas.
Além disso, a adaptação da agropecuária às mudanças climáticas deve ser um critério fundamental na interpretação desse artigo, incentivando práticas resilientes como sistemas agroflorestais, manejo sustentável da água e restauração ecológica de áreas degradadas. Dessa forma, o dispositivo pode contribuir para um modelo agrícola que preserve os recursos naturais e ao mesmo tempo garanta a segurança alimentar em um cenário de crescente instabilidade climática.
Art. 8º: Também é considerado racional e adequado o aproveitamento do imóvel rural quando este estiver oficialmente destinado à execução de atividades de pesquisa e experimentação que objetivem o avanço tecnológico da agricultura.
Esse dispositivo reconhece que a função produtiva da terra não se limita apenas à exploração agropecuária direta, mas também pode abranger atividades de pesquisa e inovação voltadas para a melhoria das práticas agrícolas. Sob a ótica do direito ambiental, essa norma reforça a importância da ciência e tecnologia na busca por sistemas produtivos mais sustentáveis, permitindo que propriedades rurais sejam destinadas ao desenvolvimento de técnicas agroecológicas, manejo sustentável do solo, conservação da biodiversidade e mitigação dos impactos das mudanças climáticas.
Em um contexto de degradação ambiental e necessidade de adaptação às mudanças climáticas, o incentivo à pesquisa agrícola pode gerar benefícios coletivos, promovendo soluções para o uso eficiente dos recursos naturais. No entanto, é essencial que a destinação para pesquisa seja oficialmente reconhecida e fiscalizada, garantindo que não seja usada como pretexto para manter áreas improdutivas sem cumprir sua função social e ambiental. A aplicação desse artigo deve estar alinhada a critérios técnicos rigorosos, assegurando que a pesquisa contribua efetivamente para o avanço tecnológico e a sustentabilidade da agricultura.
7. Utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente
A Lei 8.629/1993, ao regulamentar o art. 186, II, da Constituição da República, foi bastante parcimoniosa na apreciação dos fatores ambientais caracterizadores da função social da propriedade rural, carecendo nosso ordenamento jurídico de regulamentação mais específica desses aspectos, sem o que jamais teremos a aplicação plena desse princípio basilar. De qualquer forma, em seu art. 9.º, §§ 2.º e 3.º, vinculou a caracterização da função social da propriedade rural à observância da legislação ambiental.
O art. 9.º, § 2.º, da Lei 8.629/1993 considera adequada a utilização dos recursos naturais disponíveis quando a exploração respeita a vocação natural da terra, de modo a manter o potencial produtivo da propriedade. Por preservação do meio ambiente, o art. 9.º, § 3.º, da referida lei considera a manutenção das características próprias do meio ambiente natural e da qualidade dos recursos ambientais na medida adequada à manutenção do equilíbrio ecológico da propriedade e da saúde e qualidade de vida das comunidades vizinhas.
Segundo Roberto Wagner Marquesi, “a exploração do imóvel rural, no tocante ao meio ambiente, tem como escopos não só a preservação do próprio imóvel, mas o respeito à salubridade das comunidades próximas a ele. Assim, viola o meio ambiente o proprietário que, por exemplo, manuseia produtos tóxicos às margens dos cursos d’água ou que promove a derrubada da cobertura vegetal”.
Na visão de Roxana Cardoso Brasileiro Borges, há “uma dupla proteção na ideia de função ambiental da propriedade: a proteção do meio ambiente e a proteção da própria propriedade. Assim como há a proteção do interesse difuso, há também a proteção do interesse individual do proprietário, na medida em que, enquanto se protege o interesse da sociedade, também o proprietário, titular da função, é protegido. Dessa forma, a proteção ambiental deve ser vista não apenas como uma limitação do direito de propriedade, mas também como uma proteção à própria propriedade rural, para que a utilidade desta não seja ameaçada por lesões ambientais que possam advir de seu uso inadequado, em desacordo com as regras de manutenção do equilíbrio ecológico. Essa visão de dupla função protetora é facilmente obtida a partir da leitura dos §§ 2.º e 3.º do art. 9.º da Lei 8.629/1993: ao mesmo tempo em que se protege o meio ambiente, protege-se também a propriedade”.
Segundo Roberto Wagner Marquesi, a expressão "vocação natural da terra" refere-se à adequação da exploração agrícola às condições da microrregião homogênea onde se situa o imóvel. No Brasil, devido à sua extensão territorial e diversidade climática, fatores como composição do solo, umidade, permeabilidade, temperatura média e níveis de pluviosidade influenciam a escolha das culturas mais adequadas para cada região. Assim, a cultura do trigo exige temperaturas amenas, enquanto a cana-de-açúcar se desenvolve melhor em regiões de clima mais quente. Dessa forma, um proprietário rural deve direcionar sua exploração de acordo com as características naturais da área em que se encontra.
Entretanto, a noção de "vocação natural da terra" pode ser questionada. A terra assume a destinação que lhe é atribuída pelo uso e pela tecnologia empregada. No caso de Israel, por exemplo, a irrigação e técnicas agrícolas avançadas permitiram a formação de fazendas produtivas em regiões originalmente áridas, demonstrando que a aptidão agrícola não é apenas determinada por condições naturais, mas pode ser modificada pela intervenção humana.
A manutenção do potencial produtivo da terra é um dos princípios fundamentais do desenvolvimento rural sustentável. De acordo com a Agenda 21, documento elaborado na Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (Rio-92), o objetivo central do desenvolvimento rural e agrícola sustentável é aumentar a produção de alimentos de maneira duradoura, garantindo a segurança alimentar e minimizando impactos ambientais adversos. Os principais instrumentos para esse desenvolvimento incluem políticas agrícolas eficientes, reforma agrária, diversificação de rendimentos, conservação do solo e melhor manejo dos insumos agrícolas.
8. Política Agrícola Brasileira
A Política Agrícola brasileira, delineada na Lei 8.171, de 17 de janeiro de 1991, também reconhece a importância da sustentabilidade no setor agrícola. O art. 3.º, IV, estabelece a proteção do meio ambiente como um dos fundamentos dessa política, prevendo o uso racional dos recursos naturais e a recuperação das áreas degradadas. Os artigos 19 a 26 detalham as medidas para garantir essa proteção, incluindo:
Disciplina e fiscalização do uso do solo, água, fauna e flora;
Realização de zoneamento agroecológico para orientar o uso sustentável da terra;
Recuperação de áreas em processo de desertificação;
Programas de educação ambiental dirigidos à população rural;
Incentivo à produção de sementes e mudas de espécies nativas;
Preservação de nascentes e aproveitamento sustentável de dejetos animais para produção de fertilizantes.
Além das responsabilidades do Poder Público, a conservação dos recursos naturais é também um dever dos proprietários rurais, beneficiários da reforma agrária e ocupantes temporários de terras agrícolas. O manejo sustentável da terra deve seguir critérios técnicos e garantir a manutenção do equilíbrio ambiental.
A Lei 8.171/1991, assim como a Lei 8.629/1993, apresenta limitações no que se refere à proteção ambiental no contexto da política agrícola. Para que esses princípios sejam efetivamente aplicados, é necessário complementá-los com regulamentações específicas e a implementação de mecanismos eficazes de fiscalização e incentivo à sustentabilidade.
Nos últimos anos, o Brasil implementou novas políticas voltadas para o desenvolvimento rural sustentável e a conservação ambiental.[2] O Plano ABC+ (sucessor do Plano Agricultura de Baixo Carbono) tem como objetivo reduzir as emissões de gases de efeito estufa na agropecuária por meio da adoção de práticas produtivas sustentáveis. Além disso, o Programa Nacional de Crescimento Verde busca promover iniciativas sustentáveis e incentivar a economia de baixo carbono, aliando crescimento econômico à preservação ambiental.[3]
A Agenda 21 também destaca a necessidade de intensificação da produção agrícola para atender à demanda crescente por alimentos, evitando a expansão desordenada das áreas agrícolas sobre ecossistemas frágeis. No entanto, o aumento da produtividade deve ser alcançado de maneira sustentável, reduzindo a dependência de insumos externos e mitigando os impactos ambientais. O uso indiscriminado de agrotóxicos, por exemplo, tem sido alvo de crescente preocupação devido às suas consequências negativas para a saúde humana e para o meio ambiente. A Lei 7.802/1989 estabelece diretrizes para o controle e fiscalização desses produtos, tipificando como crime a aplicação inadequada de substâncias tóxicas.
Diante desse cenário, a diversificação das atividades econômicas no meio rural surge como uma estratégia essencial para garantir a sustentabilidade e minimizar riscos ambientais e econômicos. Quando a intensificação agrícola não for viável, a criação de oportunidades em setores como aquicultura, agroindústria, turismo rural e produção artesanal pode contribuir para a geração de renda e a preservação ambiental.
9. Relações de trabalho e bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores
Importante aspecto contemplado pela Lei 8.629/1993, mas que não tem recebido a adequada atenção por parte da doutrina de Direito Ambiental, é a proteção da qualidade do meio ambiente do trabalho.
Referida lei, reproduzindo em seu art. 9.º, I a IV, os termos do art. 186 e iguais incisos, todos da Constituição da República, dispõe em seus §§ 4.º e 5.º:
"§ 4.º A observância das disposições que regulam as relações de trabalho implica tanto o respeito às leis trabalhistas e aos contratos coletivos de trabalho, como às disposições que disciplinam os contratos de arrendamento e parceria rurais.
§ 5.º A exploração que favorece o bem-estar dos proprietários e trabalhadores rurais é a que objetiva o atendimento das necessidades básicas dos que trabalham a terra, observa as normas de segurança do trabalho e não provoca conflitos e tensões sociais no imóvel".
Dos referenciais lançados no texto de lei federal, apenas um está claramente definido: a observância às normas de segurança do trabalho. Ignoramos o que o legislador pretendeu ao propor o atendimento das "necessidades básicas" dos trabalhadores, visto que este se efetiva com a observância das disposições que regulam as relações de trabalho e, nesse sentido, tal exigência estaria já fixada no inciso III do art. 186 da Constituição da República.
Por outro lado, evitar conflitos e tensões sociais no imóvel é uma meta que sem dúvida deveria todo capitalista buscar. Ocorre que os conflitos e tensões sociais no campo somente se resolvem a partir de uma abrangente política agrária, parte de uma ainda mais ampla política social que se proponha a reduzir efetivamente as desigualdades socioeconômicas ocorrentes em nosso País. Os conflitos e tensões sociais, como é sabido, são regra no Brasil, onde se verificam ainda hoje práticas criminosas que extrapolam contornos ambientais ou trabalhistas. De acordo com dados da Comissão Pastoral da Terra, de 1994 a 1998 foram registrados 1.024 casos de assassinatos de trabalhadores rurais e líderes sindicais. Esse número foi significativamente reduzido, mas a violência persiste. Entre os anos de 2021 a 202, foram registrados 89 assassinatos de trabalhadores rurais e líderes sindicais. [4]
De igual gravidade são os casos registrados de trabalho forçado. Em 1998, a Polícia Federal libertou 300 trabalhadores rurais que se achavam reduzidos a situação análoga à de escravos. Entre 1995 e 2015, aproximadamente 49 mil trabalhadores foram resgatados de condições análogas à escravidão no Brasil. Esse número continua sendo alarmante. Em 2023, foram 3.190 trabalhadores resgatados, o maior número desde 2009. E, em 2024, 593 trabalhadores resgatados durante a Operação Nacional Resgate IV, realizada em agosto de 2024, representando um aumento de 11,65% em relação à operação de 2023. Os números apresentados evidenciam que o trabalho forçado permanece uma questão significativa no Brasil, exigindo contínuos esforços de fiscalização e políticas públicas para sua erradicação. [5]
Todos esses dados estão correlacionados com a inobservância de leis trabalhistas, dos contratos coletivos de trabalho, dos contratos de arrendamento e parceria rural e, sobretudo, com uma grotesca ausência de distribuição de renda.
Os conflitos e tensões sociais no trabalho rural também podem decorrer da introdução de novas tecnologias no campo. O uso das colheitadeiras mecânicas nas plantações de feijão, por exemplo, contribui para a redução da oferta de emprego e nem sempre resulta em benefício econômico para o proprietário rural. Isso porque essas máquinas cortam a planta numa altura de aproximadamente 4 cm, permanecendo no toco do pé as favas que nasceram abaixo desse ponto. Perde-se também a produção com o impacto das máquinas na lavoura, estourando as favas secas e espalhando os grãos pelo solo. Há que se observar que uma colheitadeira custa em média 220 mil dólares e colhe 15 hectares de feijão por dia. Como a colheita é rápida (em média oito dias), o investimento não é compensatório.
Outro exemplo de gerenciamento agrário que contribui para o acirramento das tensões sociais no imóvel pode ser retirado do setor sucroalcooleiro. No corte de cana-de-açúcar, os pagamentos aos trabalhadores rurais são feitos com base em sua produtividade. Estima-se que um trabalhador rural do sexo masculino corte em média de oito a catorze toneladas de cana, enquanto a média feminina é de seis a dez toneladas, dependendo da regularidade do nível do solo. A introdução de máquinas para o corte da cana-de-açúcar prejudica de forma dramática os trabalhadores rurais, visto que a eles passam a ser reservados apenas os terrenos mais acidentados, onde não é possível o corte mecânico. Com isso, aumenta a insegurança do trabalhador (maior incidência de acidentes) e reduz-se drasticamente a sua produtividade (e, por consequência, o seu salário).
No entanto, um dos grandes responsáveis pela perpetuação desse quadro de tensões sociais no campo é o próprio Governo Federal. Estima-se que hoje 90% das propriedades rurais tenham área inferior a 100 hectares e que 1% seja maior do que 1.000 hectares. Todavia, o primeiro grupo representa apenas 21% das áreas rurais, ao passo que o segundo ocupa 44% delas. Em lugar de buscar a reversão desse quadro, o Governo Federal o incentiva, como pode ser verificado pelas estimativas de sete milhões de empréstimos oficiais feitos a estabelecimentos rurais, nos quais 6,5 milhões contemplaram estabelecimentos familiares, representando apenas 10% do total de verbas oficiais; por outro lado, os 90% restantes dessa verba destinaram-se ao atendimento de 500 mil pedidos de empréstimos formulados por médios e grandes proprietários rurais.
O § 5.º do art. 9.º da Lei 8.629/1993 peca pela sua falta de objetividade. Em lugar de oferecer contornos legais precisos na regulamentação do art. 186, IV, da Constituição da República, impondo deveres ao Poder Público e aos grandes latifundiários, o legislador preferiu adotar a estratégia do palavreado inócuo, servindo-se de expressões vagas e sem definição legal. Não, porém, no momento em que se reportou à observância das normas sobre segurança do trabalho: aqui temos um importante entrelaçamento entre a política agrária e os direitos sociais dos trabalhadores elencados no art. 7.º, XXII, da Constituição da República. Com efeito, como já foi dito antes, todo trabalhador, urbano ou rural, tem direito à redução dos riscos inerentes ao trabalho, por meio de normas de saúde, higiene e segurança.
As características da prevenção de acidentes no meio rural se distinguem sobremaneira daquelas do ambiente urbano. Exemplo disso é a ocorrência de acidentes com animais peçonhentos. De acordo com dados fornecidos pelo Ministério da Saúde, em 2023 ocorreram 32.514 casos de acidentes ofídicos no Brasil, resultando em 143 óbitos. As jararacas foram responsáveis por aproximadamente 75% desses casos, enquanto as cascavéis corresponderam a cerca de 7%. As picadas de cascavel, embora menos frequentes, podem levar a complicações graves, como insuficiência renal aguda e alterações neurológicas. O acesso rápido ao soro antiofídico, distribuído gratuitamente pelo Sistema Único de Saúde (SUS), é essencial para reduzir a mortalidade e as complicações decorrentes desses acidentes.[6]
10. Desapropriação para fins de reforma agrária
Desde a 1ª edição desta obra (ou, para ser mais preciso, desde nossa defesa de tese de doutoramento em 2002 na USP) vínhamos defendendo uma interpretação do art. 184 da Constituição Federal de 1988 que fosse consentânea com os arts. 186 e 225. O art. 184 estabelece a desapropriação por interesse social, para fins de reforma agrária, do imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social. Toda forma de exploração da propriedade rural que não favoreça o bem-estar dos trabalhadores é contrária ao disposto no art. 186, resultando no não cumprimento de sua função social. Não obstante o art. 185 disponha em seu inciso II que a propriedade produtiva é insuscetível de desapropriação para fins de reforma agrária, é evidente que essa produtividade deve pressupor o preenchimento de todos os requisitos legalmente estabelecidos relacionados à propriedade rural.
Assim, concluímos, não preenche o requisito da produtividade o proprietário rural que desrespeita a legislação ambiental, sanitária e trabalhista, que descumpre as normas sobre redução dos riscos inerentes ao trabalho e, em síntese, que desconsidera o direito de todos à vida e a uma vida com qualidade. Aquele que se vale de métodos vedados pelo Direito para alcançar os índices de produtividade fixados em lei não cumpre a função social da propriedade, razão pela qual seu imóvel pode ser desapropriado por interesse social. Este entendimento se acha consagrado desde 2023 pelo STF, como será visto adiante.
Este tema, da maior relevância para os estudos voltados à relação entre reforma agrária e meio ambiente, foi adequadamente equacionado pelo Supremo Tribunal Federal. A Ação Direta de Inconstitucionalidade 3865, proposta pela Confederação Nacional da Agricultura e Pecuária do Brasil, buscava contestar dispositivos da Lei 8.629/1993, que regulam a desapropriação de terras para fins de reforma agrária. A principal questão debatida dizia respeito à interpretação do artigo 185 da Constituição Federal, que prevê que propriedades produtivas são insuscetíveis de desapropriação para fins de reforma agrária. A requerente sustentava que a exigência do cumprimento da função social da propriedade produtiva seria inconstitucional, pois tornaria a sua proteção contra desapropriação inócua ao equipará-la à de propriedades improdutivas.
O Supremo Tribunal Federal, em sessão plenária virtual realizada entre os dias 25 de agosto e 1º de setembro de 2023, julgou a ação improcedente por unanimidade, seguindo o voto do relator, ministro Edson Fachin. A Corte entendeu que a própria Constituição exige que a propriedade, mesmo produtiva, cumpra sua função social para que esteja protegida contra desapropriação. A decisão reafirma que a Constituição não apenas reconhece o direito de propriedade, mas também impõe que este seja exercido de maneira compatível com a coletividade, conforme previsto nos artigos 5º, inciso XXIII, e 170, inciso III.
O tribunal destacou que a desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária pode ocorrer sempre que a propriedade rural não atender aos requisitos da função social, ainda que seja produtiva. A exigência de funcionalização social da propriedade é compatível com o artigo 185, que protege as propriedades produtivas apenas quando estas também cumprem sua função social. O parágrafo único do artigo 185 estabelece que a lei definirá normas para assegurar esse cumprimento, conferindo ao legislador a tarefa de regulamentar os critérios que tornam uma propriedade insuscetível de desapropriação.
Um dos pontos centrais do julgamento foi a interpretação do alcance da cláusula de inexpropriabilidade de propriedades produtivas. A requerente argumentava que a função social da propriedade não deveria ser um critério adicional para que a terra fosse protegida contra desapropriação, pois isso criaria uma sobreposição de exigências não prevista na Constituição. No entanto, a Corte rejeitou essa interpretação, afirmando que a função social é um elemento essencial da propriedade privada no ordenamento jurídico brasileiro. O texto constitucional estabelece que a propriedade não pode ser exercida em desacordo com seu papel social, o que significa que a produção agrícola, por si só, não é suficiente para afastar a possibilidade de desapropriação se houver descumprimento de outros critérios.
A Corte também levou em consideração o histórico do processo constituinte para embasar sua decisão. Durante a redação do texto constitucional, a Assembleia Constituinte deliberadamente deixou em aberto a regulamentação da função social das propriedades produtivas. A versão inicial do artigo 185 previa explicitamente a desapropriação de propriedades que não cumprissem sua função social, independentemente de sua produtividade. No entanto, essa parte foi retirada na versão final do texto, o que levou a debates sobre o significado exato da norma. Apesar dessa alteração, o STF entendeu que a supressão desse trecho não significa que a função social deixou de ser um requisito para que a propriedade produtiva seja protegida contra desapropriação. Pelo contrário, o parágrafo único do artigo 185 deixa claro que cabe à legislação infraconstitucional regulamentar o cumprimento da função social da propriedade.
O acórdão também reforçou a importância da interpretação sistemática da Constituição. O tribunal argumentou que a leitura isolada do artigo 185 poderia levar a conclusões equivocadas e destacou que a função social da propriedade é um princípio transversal no ordenamento jurídico brasileiro. O artigo 186 da Constituição estabelece os critérios para que uma propriedade rural cumpra sua função social, exigindo o aproveitamento racional e adequado da terra, a utilização sustentável dos recursos naturais, a observância das normas trabalhistas e a promoção do bem-estar dos proprietários e trabalhadores. Esses elementos são complementares à exigência de produtividade e não podem ser dissociados dela. Assim, a Corte concluiu que a legislação infraconstitucional que estabelece parâmetros para aferir o cumprimento da função social está em conformidade com o texto constitucional.
Além dos aspectos agrários e patrimoniais, a decisão tem implicações significativas para o direito ambiental. A função social da propriedade, conforme definida pelo artigo 186 da Constituição, inclui a exigência de utilização sustentável dos recursos naturais disponíveis e a preservação do meio ambiente. Isso significa que propriedades produtivas que desrespeitam normas ambientais não cumprem sua função social e, consequentemente, podem ser desapropriadas para fins de reforma agrária. O Supremo Tribunal Federal, ao confirmar a constitucionalidade da exigência de cumprimento da função social da propriedade produtiva, reforçou a necessidade de compatibilizar a produção agrícola com a proteção ambiental.
Essa interpretação tem impacto direto sobre o combate ao desmatamento ilegal, ao uso inadequado dos recursos hídricos e à degradação do solo. O acórdão do STF valida a aplicação de normas que condicionam a manutenção da posse da terra ao respeito às leis ambientais, reforçando a possibilidade de desapropriação como mecanismo para coibir práticas predatórias. Essa posição está em consonância com a jurisprudência da Corte, que tem reiterado a indissociabilidade entre o direito de propriedade e a responsabilidade socioambiental. A exigência de que a terra seja utilizada de forma sustentável contribui para a implementação de políticas públicas voltadas à proteção do meio ambiente, promovendo um modelo de desenvolvimento agrícola que respeite os ecossistemas naturais.
A decisão também fortalece a segurança jurídica no setor agrário ao reafirmar que a proteção contra desapropriação não é um direito absoluto e depende do cumprimento das normas constitucionais. Proprietários que cumprem integralmente os critérios de função social definidos na legislação continuam protegidos, enquanto aqueles que desrespeitam normas ambientais ou exploram a terra de forma predatória estão sujeitos à desapropriação. Esse entendimento reduz a incerteza jurídica e dá maior previsibilidade às políticas de reforma agrária, ao estabelecer critérios objetivos para a desapropriação de terras.
A argumentação do STF também ressaltou o papel do Congresso Nacional na definição das regras para aferição do cumprimento da função social da propriedade. O tribunal reconheceu que cabe ao legislador estabelecer os parâmetros específicos para garantir que as propriedades atendam aos critérios constitucionais. Isso significa que a regulamentação do cumprimento da função social não é uma matéria exclusiva do Poder Judiciário, mas sim um tema que deve ser tratado pelo Poder Legislativo, de acordo com o princípio da separação de poderes. O STF apenas confirmou a constitucionalidade das normas vigentes, sem interferir na competência do legislador para aprimorar os critérios e mecanismos de fiscalização.
A decisão tem implicações relevantes para a política de reforma agrária no Brasil. Ao reafirmar que propriedades produtivas podem ser desapropriadas caso não cumpram sua função social, o STF fortalece os instrumentos jurídicos disponíveis para redistribuição de terras improdutivas ou exploradas de maneira inadequada. Isso pode impactar a organização da estrutura fundiária no país, facilitando a destinação de terras para programas de assentamento rural. Além disso, a decisão contribui para a implementação de políticas públicas que promovam a sustentabilidade ambiental, ao exigir que a exploração dos recursos naturais seja feita de forma responsável.
O julgamento da ADI 3865 reflete uma interpretação da Constituição que busca equilibrar o direito de propriedade com a necessidade de garantir a justiça social e a preservação ambiental. A decisão reforça que a propriedade privada não pode ser utilizada de maneira dissociada do interesse coletivo e que a função social é um elemento essencial para a manutenção do direito de posse. Essa compreensão está alinhada com princípios internacionais de governança fundiária e desenvolvimento sustentável, que enfatizam a importância de compatibilizar a produção agrícola com a proteção dos ecossistemas.
A constitucionalidade dos critérios estabelecidos pela Lei 8.629/1993 foi confirmada pelo STF, consolidando um entendimento que tem impacto tanto no campo jurídico quanto no agrário e ambiental. A decisão reafirma que a função social da propriedade é um princípio fundamental do ordenamento jurídico brasileiro e que a sua aplicação não pode ser relativizada em nome da produtividade econômica. Esse posicionamento fortalece o papel da reforma agrária como instrumento de justiça social e de desenvolvimento sustentável, garantindo que o uso da terra esteja alinhado com os interesses coletivos e com a proteção ambiental.
11. Indenização justa
A Constituição de 1988 dispõe, no art. 5.º, XXIV, que, na desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, deve ser garantida ao proprietário justa e prévia indenização em dinheiro. Todavia, quando não estiver cumprindo sua função social, a indenização não será em dinheiro, mas em títulos da dívida agrária, com cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até 20 anos, a partir do segundo ano de sua emissão, e cuja utilização será definida em lei (art. 184, caput). Ainda assim, fica assegurado ao proprietário rural o direito a uma indenização justa.
Para fins de reforma agrária, a Lei 8.629/1993, em seu art. 12, considera justa a indenização que reflita o preço atual de mercado do imóvel em sua totalidade, aí incluídas as terras e acessões naturais, matas e florestas e as benfeitorias indenizáveis. Em seu § 2.º, referido dispositivo legal estabelece: "Integram o preço da terra as florestas naturais, matas nativas e qualquer outro tipo de vegetação natural, não podendo o preço apurado superar, em qualquer hipótese, o preço de mercado do imóvel".
No entendimento do Superior Tribunal de Justiça (REsp 610.161-PE, rel. Min. Denise Arruda, j. 03.08.2006):
"3. A interpretação que melhor define o conteúdo do aludido preceito legal é no sentido de que a indenização somente tornar-se-á justa se compatível com o valor de mercado do imóvel, o qual será apurado mediante o somatório do valor da terra, das acessões naturais, das matas e das florestas, além das benfeitorias indenizáveis. 4. Entretanto, seguindo-se a mais recente orientação jurisprudencial desta Corte, tem-se que a cobertura vegetal nativa somente será objeto de indenização em separado caso comprovado que vinha sendo explorada pelo expropriado, anteriormente ao processo expropriatório".
A Ministra Eliana Calmon, em voto-vista (AgRg no REsp 921.211-MT), contudo, tempera tal entendimento, afirmando ser necessário "estabelecer uma diferença fundamental entre as áreas de impossibilidade física ou jurídica de exploração econômica e aquelas em que tal aproveitamento é viável, mas o proprietário, por sua vontade, não exerce a exploração. Ora, isso não retira do dominus o direito à indenização da cobertura florestal, até mesmo pelo esforço de manter intangível a sua propriedade".
Tal entendimento, porém, não se encontra pacificado. No mesmo acórdão, com seu costumeiro brilhantismo, o Ministro Herman Benjamin manifesta seu desacordo com a possibilidade de se indenizar a cobertura vegetal não explorada de imóvel rural desapropriado para fins de reforma agrária, no caso em montante equivalente a 10% sobre a terra nua:
"A questão é a viabilidade desse valor de 10% sobre a terra nua que o Tribunal Regional fixou ‘a título de reparação da cobertura vegetal’, como se fosse algo distinto da vedada indenização em separado das florestas. Em nenhum lugar da legislação está previsto este percentual; cria-se, portanto, uma nova hipótese de dano presumido, o que não se justifica, em absoluto, em sede de Direito Público e de responsabilidade civil por danos patrimoniais".
12. Instrumentos processuais para a implementação do princípio da função social da propriedade em sua dimensão ambiental
É justificável que os estudos processuais voltados à implementação do Direito Ambiental material sejam amplamente dedicados à análise da ação civil pública. Como já destacado, a autonomia do Direito Ambiental consolidou-se no Brasil com a edição da Lei 7.347/1985, que proporcionou ao ordenamento jurídico os instrumentos processuais mais adequados para a formação de uma jurisprudência ambiental sólida.
Isso, contudo, não significa que a autonomia dessa disciplina dependa exclusivamente dessa modalidade específica de ação processual. Diversas ações processuais são aptas a promover a implementação do direito material, especialmente no que concerne ao princípio da função social da propriedade em sua dimensão ambiental.
O direito de propriedade não é absoluto. A Constituição Federal, em seu art. 5.º, XXIV, estabelece que "a lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro". Ademais, o inciso XXV autoriza a utilização da propriedade particular pela autoridade competente em caso de iminente perigo público, assegurada ao proprietário indenização posterior, caso haja dano.
O art. 184 da Constituição Federal atribui à União a competência para desapropriar, por interesse social, para fins de reforma agrária, os imóveis rurais que não estejam cumprindo sua função social. A desapropriação deve ocorrer mediante prévia e justa indenização em títulos da dívida agrária, com cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até vinte anos, a partir do segundo ano de sua emissão, conforme previsto em lei.
A desapropriação por utilidade pública é disciplinada pelo Decreto-Lei 3.365/1941, que, em seu art. 5.º, elenca diversas hipóteses de sua ocorrência. Destacam-se, entre elas, as previstas nas alíneas k e l:
k) a preservação e conservação dos monumentos históricos e artísticos, isolados ou integrados em conjuntos urbanos ou rurais, bem como as medidas necessárias para manter-lhes e realçar-lhes os aspectos mais valiosos ou característicos e, ainda, a proteção de paisagens e locais particularmente dotados pela natureza;
l) a preservação e a conservação adequada de arquivos, documentos e outros bens móveis de valor histórico ou artístico.
Tais hipóteses referem-se à proteção do meio ambiente cultural, matéria contemplada no art. 216, § 1.º, da Constituição Federal, que estabelece que a Fazenda Pública deve promover e proteger o patrimônio cultural brasileiro por meio de inventários, registros, vigilância, tombamento, desapropriação e outras formas de preservação.
A desapropriação por utilidade pública, assim, desempenha papel essencial na proteção do meio ambiente cultural e na efetivação da função social da propriedade, garantindo que bens de relevante interesse público sejam preservados e utilizados em benefício da coletividade.
As desapropriações por interesse social são disciplinadas genericamente pela Lei 4.132, de 10 de setembro de 1962. Entre as modalidades de desapropriação por interesse social previstas no art. 2.º dessa lei, destacam-se as previstas nos incisos VII e VIII:
"VII – a proteção do solo e a preservação dos cursos e mananciais de água e de reservas florestais;
VIII – a utilização de áreas, locais ou bens que, por suas características, sejam apropriados ao desenvolvimento de atividades turísticas".
O rito processual dessa modalidade de desapropriação segue os mesmos trâmites da desapropriação por utilidade pública, incluindo o processo judicial e a justa indenização devida ao proprietário, conforme disposto no art. 5.º da referida lei.
No entanto, o procedimento judicial para a desapropriação de imóvel rural especificamente para fins de reforma agrária, de competência privativa da União, obedece a um regime de contraditório especial, disciplinado pela Lei Complementar 76, de 6 de julho de 1993.
[1] STEDILE, João Pedro. Conceitos e Tipos de Reforma Agrária. In Experiências Históricas de Reforma Agrária no Mundo, Vol. II. STEDILE, João Pedro (org). São Paulo : Expressão Popular, 2021. Págs. 17 a 29.
[2] BRASIL. Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento. Plano ABC+: estratégias para a agropecuária sustentável no Brasil 2020-2030. Brasília, 2021a. Disponível em: https://www.gov.br/agricultura/pt-br/assuntos/noticias/mapa-lanca-nesta-terca-feira-19-plano-abc-2020-2030. Acesso em: 10 mar. 2025.
[3] BRASIL. Casa Civil da Presidência da República. Governo Federal cria programa para incentivar investimento em preservação e economia sustentável. Brasília, 2021b. Disponível em: https://www.gov.br/casacivil/pt-br/assuntos/noticias/2021/outubro/governo-federal-cria-programa-para-incentivar-investimento-em-preservacao-e-economia-sustentavel. Acesso em: 10 mar. 2025
[4] COMISSÃO PASTORAL DA TERRA. Conflitos no Campo Brasil 2023. Goiânia: CPT, 2024. Disponível em: https://www.cptnacional.org.br/publicacoes-2/destaque/6746-conflitos-no-campo-brasil-2023. Acesso em: 13 mar. 2025.
[5] COMISSÃO PASTORAL DA TERRA. Trabalho escravo contemporâneo. Disponível em: https://www.ceert.org.br/noticias/44886/trabalho-escravo%3A-racismo-e-precarizacao-na-origem. Acesso em: 13 mar. 2025.
EL PAÍS. Los fiscales que han rescatado a decenas de miles de personas del trabajo esclavo en Brasil. Disponível em: https://elpais.com/america-futura/2024-11-06/los-fiscales-que-han-rescatado-a-decenas-de-miles-de-personas-del-trabajo-esclavo-en-brasil.html. Acesso em: 13 mar. 2025.
MINISTÉRIO PÚBLICO DO TRABALHO. Procurador do Trabalho Rafael Mondego palestra na abertura da Semana do Trabalho Decente. Disponível em: https://www.prt16.mpt.mp.br/8-institucional/1167-procurador-do-trabalho-rafael-mondego-palestra-na-abertura-da-semana-do-trabalho-decente. Acesso em: 13 mar. 2025.
[6] BRASIL. Ministério da Saúde. Brasil totalizou mais de 32 mil acidentes envolvendo serpentes em 2023. Brasília, 2024. Disponível em: https://www.gov.br/saude/pt-br/assuntos/noticias/2024/setembro/brasil-totalizou-mais-de-32-mil-acidentes-envolvendo-serpentes-em-2023. Acesso em: 10 mar. 2025.
Sobre o autor: Guilherme José Purvin de Figueiredo, Doutor em Direito pela Universidade de São Paulo, com graduação também em Letras pela mesma instituição, desenvolve pesquisa pós-doutoral no Departamento de Geografia da FFLCH-USP, dedicando-se ao estudo das interfaces entre Literatura, Ecologia e Mineração na cultura andina. Idealizador do curso "Literatura e Ecologia" do Programa Apolo-USP, desenvolve investigações transdisciplinares nas áreas de Direito Ambiental, Geografia e Literatura. Exerce a coordenação internacional do Instituto Brasileiro de Advocacia Pública e da Associação dos Professores de Direito Ambiental do Brasil, além da Academia Latino Americana de Direito Ambiental. Autor de obras jurídicas e literárias, publicou recentemente seu quinto livro de contos, "Onde começa o hemisfério".
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